Contexte

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  • 30% des stocks mondiaux sont surexploités: c’est trois fois plus qu’en 1974 (1)
  • 35 milliards de dollars de subventions sont alloués à la pêche (2)
  • 60% de ces aides sont jugées nocives, i.e qu’elles contribuent directement à la surpêche (3)
  • 800 millions de personnes dans le monde dépendent directement de la pêche

Quel est le problème ?

Après la fin de la Deuxième Guerre mondiale, les États développés ont choisi d’industrialiser leurs flottes de pêche afin de rendre le secteur plus productif. Les pouvoirs publics ont massivement injecté des capitaux afin de construire de nouveaux bateaux plus grands et plus puissants capables d’assurer des rendements inégalés.

Mais le mythe d’une ressource infinie s’est rapidement dissipé lorsque les stocks côtiers ont montré leurs premiers signes de faiblesse. En dépit de ces alertes, c’est la logique productiviste qui, une fois de plus, l’a emporté: les bateaux ont d’abord reporté leurs efforts sur de nouvelles espèces avant d’aller, progressivement, plus loin et plus profond (4).

En faisant le choix d’allouer systématiquement de nouvelles subventions (5), les décideurs publics n’ont fait que perpétuer une fuite en avant effrénée qui a conduit à la situation dramatique que nous connaissons aujourd’hui:

  • Une pression de pêche disproportionnée : au niveau mondial, on estime que l’effort de pêche serait 3 à 4 fois supérieur au niveau requis (6);
  • Une surexploitation des stocks sans précédent : en Europe, 90% des stocks de poissons ne sont pas pêchés durablement (7);
  • Une destruction massive des emplois : en France, les emplois dans la pêche ont été divisés par trois depuis 1990 (8). Grande laissée-pour compte, la pêche artisanale a été la plus impactée par ces mutations. Pourtant, les méthodes qu’elle utilise sont bien plus respectueuses des ressources !

Faute de transparence, il est aujourd’hui impossible de retracer avec précision les subventions publiques allouées au secteur de la pêche. Or, toute réforme de ce secteur dans une optique de développement durable écologique et socio-économique est impensable sans connaître la performance économique des différentes activités de pêche.

Que s’est-il passé au niveau international ?

Depuis les années 1990, les subventions ont été identifiées comme la principale cause de la surpêche à l’échelle mondiale. Scientifiques, ONG et organisations internationales ont, à de multiples reprises, appelé à la suppression de ces aides qui favorisent la surpêche et la pêche illégale.

1. Les années 1990

Après plusieurs décennies d’augmentation continue des captures mondiales, la multiplication des signes de raréfaction des stocks à l’échelle mondiale a conduit à une prise de conscience internationale du problème de la surpêche.

  • 1992: L’année cruciale

-Le Sommet de la Terre de Rio et la conférence internationale de Cancùn sur la pêche affirment la nécessité de mettre un terme à la surpêche et mettent en cause la pression excessive exercée sur les stocks mondiaux.

-Le moratoire de Terre-Neuve: la pêcherie de morue de Terre-Neuve est soumise à un moratoire qui interdit les activités de pêche. La surexploitation du stock le plus productif d’Atlantique Nord a conduit à l’effondrement des populations de morues. C’est un véritable coup de semonce pour le secteur et le début d’une prise de conscience internationale du caractère limité des ressources marines.

  • 1994: La FAO tire la sonnette d’alarme dans son rapport biennal (9)

Dix ans après la signature de l’accord de Montego Bay sur le droit international de la mer, l’Organisation des Nations unies pour l’agriculture et l’alimentation dresse ici un bilan critique. Elle pointe notamment les conséquences environnementales de la surpêche et souligne les problèmes posés, entre autres, par l’effort de pêche excessif et les subventions allouées au secteur.

  • 1995: La FAO publie son Code de conduite pour une pêche responsable
  • 1998: Le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) publie un rapport qui étudie le lien entre subventions et surpêche (10). La même année, Matteo Milazzo publie Subsidies in World Fisheries: A Reexamination (11). Référence incontournable sur le sujet, ce rapport a tenté pour la première fois d’établir le montant global des subventions allouées au secteur de la pêche tout en montrant le lien entre les aides publiques et la surexploitation des stocks.
2. L’ouverture de négociations à l’OMC en 2001

En décembre 2001, s’est tenue à Doha la quatrième conférence ministérielle de l’OMC. Quelques mois après les attentats du 11 septembre, les chefs d’État se sont accordés sur le fait que le commerce international – facteur de croissance économique et de développement – constituait l’un des meilleurs moyens pour lutter contre la pauvreté qui fait le lit du terrorisme. Reconnaissant l’importance de la pêche pour les pays en développement, les membres sont convenus de « clarifier et d’améliorer les disciplines de l’OMC concernant les subventions aux pêcheries« .

Lors de la conférence ministérielle de Hong Kong en 2006, les membres de l’OMC ont à nouveau rappelé la nécessité « de renforcer les disciplines sur les subventions dans le secteur des pêcheries, y compris par la prohibition de certaines formes de subventions aux pêcheries qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche« .

Toutefois, les désaccords persistants autour des questions agricoles ont mis en échec le Programme de Doha et freiné les discussions autour de la régulation des subventions à la pêche. Mais l’OMC étant la seule organisation internationale à disposer de règles contraignantes, elle est considérée comme la plus apte à interdire les subventions qui favorisent la surpêche et la pêche illégale.

3. Une ambition réitérée lors des sommets de la Terre

A Johannesburg en 2002

31.f) « Éliminer les subventions qui contribuent à la pêche illégale, non déclarée et non réglementée et aux surcapacités, tout en menant à terme les efforts entrepris au niveau de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) pour clarifier et améliorer ses disciplines concernant les subventions aux pêcheries, en tenant compte de l’importance de ce secteur pour les pays en développement« 

Puis à Rio en 2012:

173. « Nous réaffirmons notre détermination à appliquer le Plan de mise en oeuvre de Johannesburg pour éliminer les subventions qui contribuent à la pêche illégale, non déclarée et non réglementée et à la surcapacité de pêche en tenant compte de l’importance de ce secteur pour les pays en développement, et nous réaffirmons notre engagement à établir des disciplines multilatérales régissant les subventions au secteur de la pêche visant à donner effet aux activités prescrites dans le Programme de Doha pour le développement de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et la déclaration ministérielle de Hong Kong subséquente qui ont pour but de renforcer les disciplines concernant les subventions à la pêche, notamment en interdisant certaines formes de subventions qui contribuent à la surcapacité de pêche et à la surexploitation (…) Nous encourageons les États à améliorer encore la transparence et la communication de données sur les programmes de subventions au secteur des pêches dans le cadre de l’OMC (…) Nous encourageons les États à éliminer les subventions qui contribuent à la surcapacité de pêche et à la surpêche et à s’abstenir d’en instaurer de nouvelles ou d’étendre et de renforcer celles qui existent déjà« 

4. Une urgence écologique dénoncée lors de la Conférence sur la diversité biologique en 2010

Lors de la dixième conférence des parties à la Convention sur la diversité biologique (CDB), les pays membres ont fixé une série d’objectifs dits « Objectifs d’Aïchi ». Les subventions néfastes à l’environnement y sont explicitement visées:

Objectif 3: « D’ici à 2020 au plus tard, les incitations, y compris les subventions néfastes pour la diversité biologique, sont éliminées, réduites progressivement ou réformées, afin de réduire au minimum ou d’éviter les impacts défavorables etc. »

La lutte contre la surpêche est également inscrite à l’agenda:

Objectif 6: « D’ici à 2020, tous les stocks de poisson et d’invertébrés et plantes aquatiques sont gérés et récoltés d’une manière durable, légale et en appliquant des approches fondées sur les écosystèmes, de telle sorte que la surpêche soit évitée (…) et l’impact de la pêche sur les stocks, les espèces et les écosystèmes restent dans des limites écologiques sûres« 

5. Une feuille de route clarifiée à l’ONU avec les ODD en septembre 2015

A l’occasion du Sommet des Nations unies sur le développement durable en septembre 2015 (12), les pays membres ont fixé dix-sept nouveaux objectifs de développement durable (ODD) dont le quatorzième est consacré à la préservation de la vie marine (13). La cible 14.6 prévoit l’élimination des subventions nocives d’ici 2020 et encourage les négociations conduites à l’OMC:

Cible 14.6:  » D’ici à 2020, interdire les subventions à la pêche qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche, supprimer celles qui favorisent la pêche illicite, non déclarée et non réglementée et s’abstenir d’en accorder de nouvelles, sachant que l’octroi d’un traitement spécial et différencié efficace et approprié aux pays en développement et aux pays les moins avancés doit faire partie intégrante des négociations sur les subventions à la pêche menées dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce« 

6. L’océan est intégré à l’Accord de Paris sur le climat en décembre 2015

Grand absent des négociations sur le climat, l’océan est finalement intégré à l’Accord de Paris sur le climat conclu à l’issue de la COP21.

« Les Parties au présent Accord […] Not[e]nt qu’il importe de veiller à l’intégrité de tous les écosystèmes, y compris les océans »

7. Une adhésion croissante

Du 17 au 22 juillet 2016 s’est tenue à Nairobi, au Kenya, la quatorzième réunion de la Conférence des Nations Unies sur le Développement et le Commerce (CNUCED). Au cours de cette rencontre, 90 pays ont signé une feuille de route qui vise la suppression des subventions à la pêche jugées nocives, c’est-à-dire l’élimination des aides publiques qui contribuent à la surpêche. Cette feuille de route reprend la cible 6 de l’ODD 14 qui prévoit l’interdiction, d’ici 2020, « des subventions à la pêche qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche » ainsi que la suppression de « celles qui favorisent la pêche illicite, non déclarée et non réglementée ».

Lire l’actualité de BLOOM : http://www.bloomassociation.org/a-nairobi-90-pays-signent-feuille-de-route-contre-subventions-a/

8. Une conférence internationale de l’ONU sur l’océan en juin 2017

Du 5 au 9 juin 2017, l’ONU a organisé à New York la première conférence internationale de haut niveau sur l’océan. Cette première réunion avait pour thème la mise en œuvre de l’ODD 14 et s’est achevée sur un appel à l’action. Intitulée « L’océan, notre avenir », cette déclaration a souligné l’importance de poursuivre les négociations  à l’OMC (Organisation mondiale du commerce) en vue d’éliminer, d’ici 2020, les subventions qui favorisent la surpêche et la pêche illégale.

Lire l’actualité de BLOOM: https://www.bloomassociation.org/premiere-conference-ocean-de-lonu/

9. Une rencontre décisive à l’OMC en décembre 2017

En décembre 2017 s’est tenue à Buenos Aires la onzième conférence ministérielle de l’OMC au cours de laquelle les discussions sur les subventions à la pêche ont occupé une place majeure. Mais l’opposition de l’Inde a bloqué les discussions et empêché qu’un accord multilatéral contraignant puisse être trouvé.

> Lire l’actualité de BLOOM: https://www.bloomassociation.org/sommet-de-lomc-linde-sabote-20-ans-de-negociations-subventions-a-peche-2/

Pour aller plus loin

ICTSD: http://www.ictsd.org/bridges-news/passerelles/news/les-subventions-%C3%A0-la-p%C3%AAche-occupent-le-devant-de-la-sc%C3%A8ne-%C3%A0-l%E2%80%99approche

La situation en Europe

Au sein de l’Union européenne, la pêche – comme l’agriculture – est une politique commune, c’est-à-dire qu’elle relève du niveau européen. Révisée tous les dix ans, la PCP (Politique commune de la pêche) dresse la feuille de route à suivre pour tous les pays.

Face à la situation alarmante des stocks européens, les États européens se sont accordés sur la nécessité d’arriver à une exploitation durable des stocks lors de la dernière révision de la PCP en 2013.

Plusieurs outils sont destinés à mettre en oeuvre la Politique commune de la pêche. En particulier, des fonds à la pêche ont été instaurés pour venir financièrement en aide au secteur. Depuis 1994, quatre fonds se sont succédé:

  • 1994-1999: Instrument financier d’orientation des pêches d’un montant de 2,7 milliards d’euros
  • 2000-2006: Instrument financier d’orientation des pêches 2 pour 4,1 milliards d’euros;
  • 2007-2013: Fonds européen pour la pêche (FEP) pour un montant de 3,8 milliards d’euros
  • 2014-2020: Un nouveau fonds, le FEAMP, est entré en vigueur et dispose d’une enveloppe de 5,75 milliards d’euros.

La reprise des aides à la construction dans le viseur

Lors de la dernière révision de la PCP, le député Alain Cadec avait proposé de réintroduire les aides à la construction de navires. Suscitant une vive opposition de la part des ONG, cette proposition n’avait finalement pas été retenue.

En avril 2017, plusieurs députés ont de nouveau proposé d’autoriser la reprise des aides à la construction dans les régions ultrapériphériques et ce, alors que l’Union européenne s’est pourtant engagée au niveau international à mettre un terme aux subventions destructrices. Malgré la mobilisation de BLOOM et d’autres ONG, l’amendement a finalement été adopté par le Parlement européen le 27 avril 2017.

Pour aller plus loin

La situation en France

Deuxième principal bénéficiaire du FEAMP (Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche), la France dispose d’une enveloppe de 588 millions d’euros pour la programmation 2014-2020. Cette nouvelle dotation confirme le soutien financier massif au secteur de la pêche français depuis plusieurs décennies.

Dans une publication parue en 2008 dans la revue Ocean & Coastal Management (15), le chercheur français Benoit Mesnil (IFREMER) a étudié les crises qui se sont succédé depuis les années 1970 dans le secteur de la pêche en France et les mesures prises par les différents gouvernements pour y remédier. L’auteur y démontre que le recours massif aux aides n’a réussi qu’à instaurer un calme précaire et a, en réalité, alimenté l’éruption de nouvelles crises. En fait, ces dispositifs n’ont pas atteint les objectifs fixés, notamment en termes de préservation de l’emploi et de conservation de la ressource. Surtout, le chercheur y a révélé pour la première fois que le montant des aides au secteur en avoisinait le chiffre d’affaire.En 2011, la Cour des comptes avait confirmé ce diagnostic dans un rapport sur les aides d’État au secteur de la pêche en France entre 2000 et 2009. Censuré, il a fallu attendre juillet 2013 pour qu’il refasse surface et soit publié par Le Nouvel Obs. Dans ce document explosif, les commissaires de la Cour des comptes ont montré que le secteur de la pêche en France ne devait sa survie qu’à l’allocation massive de subventions. Après avoir passé en revue les différents dispositifs d’aides, le rapport conclut que le montant de ces aides excède le chiffre d’affaire généré par le secteur, soit environ 1 milliard d’euros!

Pour aller plus loin

Lire l’analyse de BLOOM sur le rapport censuré de la Cour des comptes: http://www.bloomassociation.org/revelations-du-rapport-secret-et-impitoyable-de-la-cour-des-comptes-sur-les-aides-detat-a-la-peche/

Consulter l’infographie de BLOOM sur la filière pêche en France: http://www.bloomassociation.org/nos-actions/nos-themes/mieux-consommer/la-filiere-peche/

Les subventions selon Calvin et Hobbes

calvin

(1) FAO, La Situation mondiale des pêches et de l’aquaculture. Contribuer à la sécurité alimentaire et à la nutrition de tous, Rome, FAO, 2016.
(2) Sumaila et al., « Global fisheries subsidies: an updated estimate », Marine Policy, 69, 2016, pp. 189-193.
(3) Ibid.
(4) Pauly et al., « Fishing down marine food webs », Science, 279 (5352), 1998, pp. 860-863; Swartz et al., « The Spatial Expansion and Ecological Footprint of Fisheries (1950 to present », PLoS ONE, 5 (12), 2010; Morato et al., « Fishing down the deep », Fish and Fisheries, 7, 2006, pp.24-34.
(5) Mesnil Benoît, « Public-aided crisis in the French fishing sector », Ocean & Coastal Management, 51(10), 2008, pp. 689-700.
(6) Pauly et al., Towards sustainability in world fisheries », Nature, 418, 2002, pp. 689-695.
(7) Voir l’analyse de BLOOM sur l’état des stocks européens: http://www.bloomassociation.org/desinformation/.
(8) Villasante Sebastian, « Global assessment of the European Union fishing fleet: an update », Marine Policy, 34(3), 2010, pp. 663-670.
(9) FAO, Pêches maritimes et droit de la mer: 10 ans de mutations. Chapitre révisé de La Situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture 1992, Circulaire sur les pêches n°853, FAO, Rome, 1994.
(10) Porter Gareth, Fisheries subsidies, overfishing and trade, Geneva, UNEP, 1998.
(11) Milazzo Matteo, Subsidies in World Fisheries: A Reexamination, World Bank Technical Paper, Fisheries Series 406, Washington D.C., Banque mondiale, 1998.
(15) Mesnil Benoit, « Public-aided crises in the french fishing sector », Ocean & Coastal Management, 51 (10), 2008, pp. 689-700.

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