09 juin 2016

Loi Sapin 2 / Encadrement des lobbies : le compte n’y est pas

Le projet de loi « Sapin II » relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique » a été voté cette semaine par l’Assemblée nationale en séance plénière. Notre premier regret est une lamentation partagée par les citoyens : le projet de loi n’a mobilisé qu’une vingtaine de députés (à vue d’oeil) sur les 577 élus que compte l’Assemblée.

C’est très dommage car ce texte porte en lui la possibilité d’un renouveau de la vie démocratique française. En plus des moyens de lutte contre la corruption, contre l’évasion fiscale ou les mécanismes adoptés pour protéger les lanceurs d’alerte (voir le communiqué commun aux associations BLOOM, Sherpa et Anticor sur ces aspects), l’article 13 proposait la création d’un cadre pour normer les relations entre décideurs publics et lobbies.

BLOOM remercie les députés qui ont repris à leur compte et défendu au sein de l’Hémicycle certaines de nos propositions, notamment Geneviève Gaillard et Delphine Batho (PS), Jean-Luc Laurent (PS), Bertrand Pancher et Charles de Courson (UDI), Gaby Charroux (Gauche démocrate et républicaine), les élus EELV, certains élus Les républicains (en particulier M. Abad).

Les avancées du texte

En France, il n’existait jusque-là aucune mesure contraignante pour les lobbies (la définition des représentants d’intérêts mélange les associations oeuvrant dans l’intérêt général et les entreprises cherchant à défendre leurs intérêts privés). Etant donné le poids désormais hors de contrôle des lobbies sur la décision publique, c’est une très bonne chose que le gouvernement ait décidé d’avancer sur cette question centrale de la vie publique.

Le texte, tel qu’il part pour 1ère lecture au Sénat, prévoit :

La création d’un registre unique et obligatoire pour les représentants d’intérêts visant à influencer la décision publique (le fait que le registre soit unique et obligatoire n’est dit nulle part, il faut le déduire de la lecture des mesures prévues à l’article… Ceci est caractéristique d’un texte à l’architecture peu claire et inutilement complexe).
Une liste élargie de ce qu’est un « décideur public ». BLOOM accueille favorablement la décision des députés de tous bords d’ajouter le Président de la République, le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel à cette liste.
La Commission des Lois avait également élargi le texte aux collectivités territoriales, aux parlementaires et à leurs collaborateurs, ce qui est une excellente chose.
L’obligation faite aux lobbyistes de communiquer à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique un bilan d’activités semestriel en précisant le montant des dépenses engagées pour leur activité d’influence ainsi que leurs « principales » sources de financement, même si cet adjectif laisse le champ à une appréciation subjective de ce qui devra être déclaré.
Les députés ont également, contre l’avis du rapporteur, resserré les mailles du filet autour des cabinets de lobbying ou lobbyistes individuels qui seront désormais tenus de déclarer le budget d’influence de chacun de leurs clients.

Un processus verrouillé par le rapporteur et le gouvernement

BLOOM regrette toutefois l’état d’esprit qui a caractérisé le débat sur l’article 13 visant à encadrer les lobbies. Alors que le rapporteur avait annoncé qu’il serait ouvert aux propositions de ses collègues, le débat a montré le contraire : sur 150 amendements discutés en séance, 126 ont recueilli un avis défavorable du rapporteur, soit 84%, et seuls 33 ont été adoptés (dont 7 proposés par le rapporteur lui-même et un amendement du gouvernement).

En outre, sur les 25 amendements adoptés qui n’étaient pas une proposition du rapporteur, l’avis de celui-ci a été défavorable pour 13 d’entre eux.

Les lacunes

Ce manque d’ouverture aux modifications proposées par les parlementaires a eu des conséquences regrettables sur le dispositif adopté pour encadrer les lobbies. Résultat : le dispositif ressemble plutôt à un gruyère permettant aux lobbies souhaitant masquer leurs agissements, notamment leur influence normative, leurs arguments ou certaines sources de financement, de le faire.

Le texte crée un répertoire des représentants d’intérêts à deux niveaux :

le II de l’article 13 réunit tout ce qui concerne les informations sur les représentants d’intérêts (identité, bilans, financements, dépenses etc.) qui doivent être mises à jour annuellement (et non semestriellement comme l’ont demandé de nombreux députés, y compris Les Républicains)
le II bis de l’article 13 agrège tout ce qui concerne les activités des représentants avec une mise à jour semestrielle (au lieu d’être un registre dynamique mis à jour dès les rencontres effectuées)

Les plus gros manques du texte sont que le reporting des activités de lobbying qui doit être fait est rétroactif et que les informations demandées aux lobbies sont beaucoup trop générales.

L’une des demandes principales de BLOOM est que les représentants déclarent dans les deux semaines suivant le contact avec les décideurs publics leur rencontre avec ces derniers en mentionnant l’objet de la rencontre et en fournissant les documents transmis aux décideurs.

Ce n’est qu’en mettant en place un tel registre, inspiré de ce que pratique la Commission européenne depuis 2015 déjà, que la Loi Sapin II serait en mesure de créer un registre d’activités dynamique collant à la temporalité politique. L’enjeu étant d’honorer la promesse de François Hollande :

« Les citoyens sauront qui est intervenu, à quel niveau, auprès des décideurs publics, pour améliorer, corriger, modifier une réforme, et quels ont été les arguments utilisés.« [1]

Le texte a ainsi échoué à :

Inclure le MEDEF et les syndicats au même rang que les autres représentants d’intérêts, ouvrant ainsi une autoroute pour éviter de déclarer le lobbying réalisé. Les organisations d’employeurs et les syndicats d’employés ne sont donc pas tenues de se déclarer dès lors qu’elles oeuvrent dans le cadre de leur mandat de ‘dialogue social’. Quant à savoir comment s’assurer que ce mandat n’est pas outrepassé, aucune proposition…
Traiter les associations cultuelles comme des représentants d’intérêts (AM1243 du rapporteur). Au lieu de cela, le texte a entériné une exception permettant aux associations cultuelles de ne pas être soumises aux mêmes contraintes que les représentants d’intérêts dans leurs relations avec le ministère chargé des cultes. Delphine Batho a noté que dans ce cas, les ONG devraient être exemptées de traçabilité dans leurs relations avec le Ministère de l’Environnement, etc. Cette exemption n’est pas justifiable.
Exiger des représentants d’intérêts qu’ils communiquent :
- L’ensemble des propositions normatives (c’est-à-dire les propositions d’amendements, de textes de lois, de décrets etc.) dès leur transmission aux décideurs publics.
- L’ensemble des informations soumises aux décideurs.
- Les rencontres effectuées avec les décideurs publics dans les deux semaines suivant le contact avec mention de la date et de l’objet de la rencontre.
- Le détail des dépenses d’influence qu’ils engagent.
- L’intégralité des personnes morales qui les financent.
- Un bilan d’activités par client en ce qui concerne les lobbyistes agissant pour le compte de tiers.
La députée Geneviève Gaillard (PS) a alerté que leurs actions seraient « dénuées de sens » si une empreinte normative digne de ce nom n’était pas adoptée et Delphine Batho a fait une lecture savoureuse de ce qu’un compte-rendu des actions pourrait générer comme vacuité comique si une réelle traçabilité des rencontres n’était pas établie, assortie d’une transmission des positions défendues. Ces mesures ont été rejetées par le rapporteur au titre que « trop d’informations tueraient l’information », voire créeraient « de l’opacité ». Les amendements proposés en toute transparence par BLOOM aux députés avaient pourtant été rédigés de façon à ce que la charge de travail incombe aux représentants d’intérêts et non aux élus.
Exiger des élus qu’ils soient également responsables des règles déontologiques ainsi créées, notamment qu’ils « s’abstiennent » de recevoir les représentants d’intérêts non inscrits au répertoire et/ou qu’ils s’assurent de l’inscription de ces derniers.
Adopter une proposition de l’UDI interdisant aux collaborateurs d’élus d’être rémunérés par des représentants d’intérêts (815 rect).
Enfin, le régime de contrôle et de sanction prévu s’avère trop faible, notamment en regard de la recommandation de la Commission nationale consultative de droits de l’homme qui préconise dans l’avis qu’elle a rendu « de soumettre tout manquement aux règles déontologiques à des sanctions plus dissuasives », y compris en systématisant le recours à la publicité des sanctions. Or comme le remarquait le député Gaby Charroux en séance (Gauche démocrate et républicaine), le régime de sanction du projet de loi « est un couteau sans lame dont on aurait retiré le manche ».