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Accord sur le Brexit : quels enjeux pour les pêcheurs européens ?

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Le 24 décembre 2020, le Royaume-Uni et l’Union européenne ont conclu, in extremis, un accord commercial et de coopération dans le cadre du Brexit. Les deux parties avaient en effet jusqu’au 31 décembre pour trouver des compromis sur les différents points que les négociateurs – Michel Barnier pour l’Union européenne et David Frost pour le Royaume-Uni – n’avaient pas réussi à régler. Jusqu’au bout, les questions liées à la pêche ont constitué un élément de tensions et de blocage des négociations.

Les principales dispositions prévues par le nouvel accord

L’accès aux eaux britanniques

En sortant de l’Union européenne, le Royaume-Uni a choisi de s’affranchir de la PCP (Politique commune de la pêche) et de sortir du système des eaux communautaires que celle-ci a institué[1]. Le Royaume-Uni étant de facto redevenu un État côtier indépendant, ce sont dorénavant les dispositions prévues par le droit international de la mer qui s’appliquent. Codifiées par la Convention de Montego Bay[2], celles-ci établissent que tout État peut revendiquer sa pleine souveraineté sur une ZEE (Zone économique exclusive) de 200 milles marins. Ce sont ces règles sur la souveraineté maritime qui ont d’ailleurs fait craindre aux pêcheurs européens la perte totale d’accès aux eaux britanniques en cas de « No deal ».

Le mot d’ordre général des tenants du Brexit étant de « reprendre le contrôle », la question de l’accès aux eaux britanniques pour les navires de pêche européens a constitué un enjeu autant qu’un symbole. L’accord conclu le soir du 24 décembre n’a pourtant pas donné lieu à la fermeture tant escomptée outre-manche. Ainsi, les navires européens pourront-ils continuer à pêcher dans les eaux britanniques mais devront, pour ce faire, avoir préalablement obtenu une autorisation de la part des autorités du Royaume. Inversement, l’accès aux eaux européennes sera possible mais dans le cadre d’autorisations délivrées par les autorités nationales. Concernant les eaux territoriales britanniques (zone des 6 à 12 milles), l’accès y est garanti pour les navires pouvant justifier d’une activité de pêche durant les 4 années écoulées entre 2012 et 2016. Là aussi, le feu vert initial des Britanniques sera nécessaire. Si les autorisations ont bien été délivrées in extremis le 31 décembre pour l’accès à la ZEE britannique, les pêcheurs français déplorent en revanche n’en avoir encore reçu aucune pour les eaux territoriales.

Le cas des anglo-normandes

En raison de l’autonomie politique que leur confère leur statut de bailliage, les îles anglo-normandes de Guernesey et Jersey délivreront leurs propres autorisations de pêche. Les navires requérants devront justifier d’une activité d’au moins 10 jours par an pour la période comprise entre le 1er février 2027 et le 31 janvier 2020.

Signalons cependant que l’accord conclu le 24 décembre a créé la surprise en rendant caduc le Traité de la baie de Granville. Signé en 2000, ce texte établissait les modalités de la cohabitation entre les pêcheurs de l’île de Jersey et les Normands. Dans ce contexte, Jersey a rapidement manifesté sa volonté d’intégrer l’accord conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne le 24 décembre. Mais le texte donnant la possibilité de revenir aux clauses prévues par les traités antérieurs et Jersey ayant initialement indiqué sa volonté de conserver ce cadre fonctionnel, la France entendait proposer aux autorités de l’île le maintien du Traité de la baie de Granville.

Contre toute attente, les autorités de Jersey ont fait volte-face le 15 janvier, ne délivrant que 57 autorisations de pêche sur les 340 navires détenant un permis pour la baie de Granville. Les pêcheurs n’ayant pas obtenu d’autorisation ont jusqu’au 24 janvier pour retirer tout leur matériel de pêche de la zone.

La pêche électrique partiellement bannie des eaux anglaises

Le 5 janvier 2021, le gouvernement britannique a annoncé par communiqué de presse que la pêche au chalut électrique allait être interdite dans l’ensemble de sa zone économique exclusive (0-200 milles nautiques). L’aire de pêche pour les chalutiers disposant toujours d’une dérogation sera donc encore plus réduite.[3] En effet, la France et la Belgique avaient interdit cette technique dans leurs eaux territoriales (0-12 milles nautiques) dès l’entrée en vigueur du nouveau règlement « Mesures techniques » le 14 août 2019. Cette décision anticipe l’interdiction totale de la pêche électrique dans toutes les eaux de l’Union européenne qui prendra effet le 1er juillet 2021. Malheureusement, la décision britannique ne concerne pas la pêche électrique ciblant les couteaux. Une pratique que l’on ne trouve qu’au Royaume-Uni, et notamment en Écosse. Face à une fraude incontrôlable, le gouvernement écossais avait en effet décidé de l’autoriser au lieu de la combattre. Une autre demande phare des pêcheurs britanniques était d’interdire les chalutiers géants dans leurs eaux. Cette demande, soutenue par les députés conservateurs, n’a pas été suivie des faits. Selon la presse, le gouvernement n’aurait pas trouvé le moyen légal de les exclure de leurs eaux alors que la promesse du Brexit était justement d’en reprendre le contrôle. Pour certains, il s’agirait d’une mauvaise volonté du gouvernement. La désillusion est grande pour les pêcheurs qui sont vent debout contre ce pillage légalisé.

Un nouveau mode de gestion des ressources

L’autre mesure prévue par l’accord du 24 décembre concerne les quotas de pêche. Là encore, précisons que le droit international de la mer dispose que les États qui partagent des ressources doivent coopérer afin de mettre en place des mesures communes de gestion. Les négociations en vue d’établir des TAC (Totaux admissibles de captures) – et à partir desquels sont ensuite fixés les quotas – font partie intégrante de ce régime international de coopération.

Dans cette optique, Bruxelles et Londres devront donc organiser chaque année des consultations pour fixer les TAC. L’accord prévoit cependant un changement progressif dans la répartition des quotas entre les deux parties. D’ici la fin de la période de transition prévue en 2026, les pêcheurs européens verront leurs quotas dans les eaux britanniques baisser de 25%. En revanche, l’incertitude plane sur la manière dont la position du Royaume-Uni évoluera après 2026, comme en témoigne cette déclaration de Boris Johnson : « dans cinq ans et demi, il n’y aura théoriquement pas de limite sur la quantité de poisson que nous pourrons pêcher dans nos eaux, au-delà de celles définies par la science pour le maintien du stock »[4].

Le mécontentement des pêcheurs anglais

Alors que les pêcheurs français faisaient part de leur soulagement les jours suivant la signature de l’accord, leurs homologues britanniques ne décolèrent pas face à ce qu’ils considèrent comme une trahison. Comme nous le rappelions en novembre dernier, le ressentiment des pêcheurs britanniques vis-à-vis de la PCP a constitué l’un des facteurs essentiels sur lequel a prospéré la campagne du Brexit en 2016. Les pêcheurs espéraient en effet une fermeture plus stricte de leurs eaux (notamment dans la bande côtière des 6-12 milles) aux flottes européennes ainsi qu’une part bien plus importante de quotas.

Moins d’une semaine avant la conclusion de l’accord, les négociateurs britanniques campaient encore sur une baisse de 80% des quotas pour les pêcheurs européens. Une position intenable, une fois celle-ci replacée dans la perspective plus large des échanges commerciaux entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. Autant dire que le résultat – une réduction de 25% des quotas pour les Européens étalée sur cinq ans – n’est pas du tout à la hauteur des espoirs suscités par le Brexit.

En dépit des satisfecit que Boris Johnson ne cesse de s’attribuer, l’immense déception des pêcheurs vient donc désormais s’ajouter à la grande lassitude des Britanniques vis-à-vis de ce tunnel sans fin. Aussi, les conservateurs sont-ils susceptibles de subir un revers politique lors des élections locales qui auront lieu en mai. Des résultats défavorables pourraient jouer en faveur des Écossais, très hostiles au Brexit, et légitimer la tenue d’un référendum sur leur indépendance.

Un risque de dislocation ?

Sitôt l’accord signé, la Première ministre écossaise Nicola Sturgeon a affirmé sa volonté de faire plier Londres pour organiser un référendum sur l’indépendance de l’Écosse. Pour rappel, les Écossais avaient voté à 62% pour le maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne. Dans ce cas, l’Écosse pourrait sans difficultés engager une procédure pour réintégrer l’Union européenne. Une volonté qu’a clairement exprimée Mme Sturgeon dans une tribune parue le 3 janvier. L’hypothèse paraît d’autant plus crédible que les pêcheurs écossais – initialement favorables au Brexit – sont désormais particulièrement remontés. L’ampleur des tâches administratives retarde en effet l’acheminement de leur marchandise fraîche vers l’Europe. Résultat : des tonnes de fruits de mer restent bloquées à la frontière et risquent de périr. L’indépendance de l’Écosse représente un risque de dislocation pour le Royaume mais le priverait également de presque 60% de sa ZEE européenne.

Les prochaines étapes législatives

Plus de trois ans après le référendum à l’issue duquel les citoyens britanniques s’étaient exprimés en faveur du « Leave » (51,9%), un premier accord de sortie de l’Union européenne avait été conclu le 17 octobre 2019 entre Bruxelles et Londres à l’issue d’une séquence politique particulièrement tumultueuse. Si ce premier texte actait officiellement le divorce entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, il restait encore à définir les futures relations des deux partenaires. C’est la raison pour laquelle des négociations ont été entreprises afin de parvenir à un accord dit « commercial et de coopération ».

Au niveau européen, rappelons qu’il existe deux types d’accords commerciaux qui répondent à deux procédures différentes :

  1. Les accords purement commerciaux pour lesquels l’approbation du Parlement et du Conseil est requise. Mais leur ratification par les parlements nationaux n’est plus nécessaire depuis 2018. Cette décision a résulté de la volonté d’éviter qu’un seul parlement puisse bloquer tout un processus comme cela avait été le cas avec le blocage – temporaire – du CETA par le parlement wallon. Du point de vue légal, ce changement a été justifié par l’argument suivant lequel la politique commerciale est une compétence exclusivement communautaire.
  2. Les accords d’investissement qui, eux, nécessitent l’approbation des parlements nationaux en vertu du fait qu’il s’agit d’une compétence nationale.

L’accord sur le Brexit conclu le 24 décembre 2020 relevant de la première catégorie, il ne sera donc pas soumis au vote des parlements nationaux. Côté britannique, le texte a été ratifié dès le 30 décembre. Le feu vert de la Chambre des Communes ne faisait que peu de doute étant donné que le conservateur Boris Johnson y bénéficie d’une large majorité[5]. Côté européen, le Parlement a accepté de procéder à une ratification a posteriori du texte. Soumis à un vote en plénière, les eurodéputés n’auront cependant que deux options : soit l’adopter dans son intégralité, soit le rejeter.

En revanche, les eurodéputés auront la possibilité d’intervenir lors de l’examen sur le futur fonds d’ajustement du Brexit. Celui-ci a fait l’objet d’une proposition formelle de la part de la Commission européenne le 25 décembre 2020. À ce stade du processus législatif, une enveloppe totale de 5 milliards d’euros est envisagée afin d’aider les différents secteurs impactés par la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Concernant plus spécifiquement la pêche, la directrice générale de la commission pour les Affaires maritimes et la pêche (DG Mare) Charlina Vitcheva a évoqué le chiffre de 600 millions d’euros le 11 janvier 2021. Sur le plan politique, le bras de fer semble déjà engagé pour démontrer l’ampleur de cet impact et ainsi bénéficier de cette nouvelle manne financière.

Notes

[1] Dans le principe, ce système fournit un accès égal à l’ensemble des eaux européennes à tous les pays membres. Des dérogations peuvent cependant être mises en place par un État pour limiter l’accès à ses eaux territoriales (moins de 12 milles marins).

[2] Signée en 1982 à Montego Bay, la CNUDM (Convention des Nations Unies sur le droit de la mer) est entrée en vigueur en 1994.

[3] Les Pays-Bas sont autorisés à conserver 15 dérogations pour pratiquer la pêche électrique correspondant à 5% de leur flotte de chalutiers à perche jusqu’au 30 juin 2021.

[4] Source : La Croix, « Brexit : les petits pêcheurs britanniques se sentent lésés », 31 déc. 2020. Disponible à la page suivante : https://www.la-croix.com/Economie/Brexit-petits-pecheurs-britanniques-sentent-leses-2020-12-31-1201132580. Dernière consultation le: 20 jan. 2021.

[5] Pour qu’un accord soit ratifié au Royaume-Uni, le texte doit être approuvé par la Chambre des Communes ainsi que la Chambre des Lords et recevoir l’assentiment royal.

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